今年7月，程平（化名，中部省份某縣財(cái)政局局長）去拜訪當(dāng)?shù)匾患艺咝糟y行分行，商談融資事宜。這家政策性銀行分行行長的一句話讓他印象深刻：“投融資不能再靠政府信用”。
政策性銀行曾廣泛介入基建業(yè)務(wù)，增信幾乎全都綁定政府信用，如今卻不再盯住政府信用。這一轉(zhuǎn)變讓程平深感意外，但又覺得在情理之中。他覺得，這些變化得歸功于27號(hào)文。
時(shí)間回到一年前。2018年8月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)，簡稱27號(hào)文）印發(fā)。該文件以密件的形式下發(fā)，外界并不清楚具體內(nèi)容。但沒有人會(huì)否認(rèn)，該文件已深刻影響了地方政府、金融機(jī)構(gòu)的投融資行為，甚至將重塑中國的信用體系。
“27號(hào)文**大的特點(diǎn)是黨政同責(zé)，震懾力空前，執(zhí)行也不錯(cuò)。地方政府也緊繃著一根弦，金融機(jī)構(gòu)在融資的時(shí)候都在考慮是否合規(guī)。”國家發(fā)改委PPP專家張宇表示。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者多方采訪了解到，27號(hào)文印發(fā)后，融資平臺(tái)的新增融資明顯減少，項(xiàng)目融資更注重現(xiàn)金流而非政府信用；融資平臺(tái)的整合轉(zhuǎn)型大規(guī)模開啟，公益性資產(chǎn)從融資平臺(tái)剝離。多位地方投融資人士還指出，27號(hào)文**度允許資不抵債的融資平臺(tái)破產(chǎn)。這些措施都將促使融資平臺(tái)與政府信用切割。
值得注意的是，隱性債務(wù)并非政府債務(wù)，但由于地方政府的擔(dān)保、財(cái)政兜底，隱性債務(wù)和政府信用又有關(guān)聯(lián)?！半[性債務(wù)化解后，這一細(xì)微的關(guān)聯(lián)就會(huì)切斷。那時(shí)政府的債務(wù)歸政府，企業(yè)的債務(wù)歸企業(yè)，成熟的地方債市場就可以建立起來。”中部某省份省會(huì)城市城投公司負(fù)責(zé)人表示。
“不走回頭路”
在地方投融資歷史上，2010年的19號(hào)文（《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》）、2014年的43號(hào)文（《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》）都備受關(guān)注。僅從字?jǐn)?shù)來看，19號(hào)文不到3000字，43號(hào)文約4000字，而27號(hào)文則超過1萬字。某種程度上，這說明地方債問題越來越復(fù)雜，涉及的面也越來越廣。
從效果來看，19號(hào)文控制住了平臺(tái)貸款的增長勢頭，但以信托為代表的影子銀行向融資平臺(tái)繼續(xù)“輸血”。43號(hào)文后，地方政府融資轉(zhuǎn)向政府購買服務(wù)、PPP、專項(xiàng)建設(shè)基金等。這些融資方式需要政府回購，綁定了政府信用，地方債再度膨脹。
在市場人士看來，這期間有時(shí)因?yàn)椤胺€(wěn)增長”的需要，監(jiān)管部門也放松了對地方債的管控。因循慣例，27號(hào)文印發(fā)后地方政府也在觀察政策是否會(huì)出現(xiàn)回調(diào)。
“剛開始還憧憬著政策會(huì)大幅放松，像原來2010年、2014年一樣。但是現(xiàn)在看，這次決心下得很大，隱性債務(wù)的處理不會(huì)再走回頭路?！? 前述中部省份省會(huì)城市城投公司負(fù)責(zé)人坦言。
國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，去年8月以來基建投資增速一直低于5%，而GDP增速則從去年二季度的6.7%回落至今年二季度的6.2%。這期間，隱性債務(wù)管理雖有放松，但管控一直從嚴(yán)。
前述中部省份省會(huì)城市城投公司負(fù)責(zé)人表示，以前地方債管控?zé)o論如何嚴(yán)厲，文件下發(fā)后都在研究如何規(guī)避，也能想到一些模式，比如43號(hào)文通過政府購買服務(wù)的方式規(guī)避。但27號(hào)文印發(fā)后，“我們研究來研究去，只能用專項(xiàng)債”。
“以前城投公司背靠政府信用可以無限融資不缺錢，擁有‘無限開火權(quán)’，而現(xiàn)在即便有項(xiàng)目可能也難以融資，甚至一些項(xiàng)目還要被裁撤?！彼f。
記者了解到，此前的地方債監(jiān)管中，監(jiān)管部門致力于管控融資端，但管住了平臺(tái)貸款，非標(biāo)起來了；管住了非標(biāo)，政府購買工程建設(shè)的方式被廣泛運(yùn)用。27號(hào)文則同時(shí)從融資端、項(xiàng)目端入手，可謂“釜底抽薪”。
華南某省一地級市財(cái)政局人士介紹，因?yàn)楫?dāng)?shù)仉[性債務(wù)規(guī)模較大，2018年以來政府性投資項(xiàng)目大規(guī)模調(diào)、停、緩、撤，該市基建投資增速持續(xù)下滑，今年上半年增速甚至是負(fù)的。
程平介紹，27號(hào)文后當(dāng)?shù)貨]有增加隱性債務(wù)。有人出主意，將公益性項(xiàng)目包裝成市場化項(xiàng)目融資，但他們不做。因?yàn)榘b成市場化項(xiàng)目，將來如果沒有實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益平衡，肯定會(huì)被追究公司經(jīng)營責(zé)任，所以沒有包裝融資。
在程平看來，雖然基層基建需要大量的資金，但是任由債務(wù)無序增加，會(huì)帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。27號(hào)文踩住了隱性債務(wù)高速增長的“剎車”，但另一方面地方財(cái)政金融資源更加捉襟見肘：一些地方財(cái)政僅能維持運(yùn)轉(zhuǎn)和基本的民生支出，沒有資金投入重點(diǎn)工程。此外，一些平臺(tái)公司無法通過借新還舊的方式償債，還本付息異常困難。
西南地區(qū)某區(qū)縣城投公司負(fù)責(zé)人坦言，前幾年每年融資40億以上，27號(hào)文后一年新增融資不足10億，而且都用來還本了。還本壓力下，公司不得不“低調(diào)”地面向部分居民、企業(yè)定向融資?！敖痤~小了很多，但利息高了不少。”
河北省某縣城投公司融資人士介紹，一年來公司新增融資比較困難，現(xiàn)有的一些存量債務(wù)已經(jīng)展期了兩次?！拔覀兪倾y行的大客戶，但確實(shí)資金緊張，和銀行積極溝通后，銀行也同意展期?！?/p>
融資方式之變
多位地方投融資人士反饋，27號(hào)文印發(fā)后，融資平臺(tái)的新增融資更注重現(xiàn)金流，不再綁定政府信用。
四川某縣城投公司負(fù)責(zé)人介紹，以前政府購買服務(wù)中棚改、扶貧、水利項(xiàng)目做得比較多，現(xiàn)在基本不做了?！爸昂芏囗?xiàng)目上馬都是政府兜底，現(xiàn)在大家都戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢的，不敢新增債務(wù)?！?/p>
“部分銀行以及政府都擔(dān)心新增貸款涉及到隱性債務(wù)，所以貸款沒以前好做了。不過符合規(guī)定的項(xiàng)目貸、公司自身的一些流貸還是可以做的。” 中部省份某縣城公司融資部人士表示。
記者了解到，此前融資平臺(tái)融資很便捷，財(cái)政出擔(dān)保函或承諾函即可融資，但這類融資會(huì)增加政府性債務(wù)。27號(hào)文后，城投公司沒有現(xiàn)金流的項(xiàng)目主要通過代建的方式進(jìn)行。和BT不一樣，財(cái)政預(yù)算資金到賬后，代建方城投公司的項(xiàng)目才能開工。與此同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)也在調(diào)整項(xiàng)目貸款投放方式。
“項(xiàng)目倒也不缺，但是很難做起來。如果新增隱性債務(wù)將會(huì)被問責(zé)，這是一個(gè)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。所以我們對政府類項(xiàng)目都比較謹(jǐn)慎，只做一些收益能覆蓋本息的項(xiàng)目，但收益從何而來是個(gè)大問題?！鞭r(nóng)發(fā)行西部省份信貸部門人士表示。
某股份行總行風(fēng)控部人士介紹，分行報(bào)來的政信項(xiàng)目，我們**先看項(xiàng)目收益。如果是有收益的市場化項(xiàng)目就放行，但這類項(xiàng)目并不多。如果是沒有收益的公益性項(xiàng)目，比如垃圾處理、地下管廊項(xiàng)目，則看這些項(xiàng)目是否符合PPP相關(guān)的項(xiàng)目運(yùn)作要求。
某金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人表示，要分清投融資主體，對合規(guī)企業(yè)法人進(jìn)行融資。即使項(xiàng)目法人明確為企業(yè)，還應(yīng)甄別是否為實(shí)質(zhì)上的政府融資平臺(tái)。如果融資屬政府指令行為，或者項(xiàng)目經(jīng)營現(xiàn)金流無法覆蓋投資與回報(bào)，需要財(cái)政撥款償還債務(wù)，應(yīng)定性為代政府投資項(xiàng)目舉債，不能放款。
這些轉(zhuǎn)變的背后意味著金融機(jī)構(gòu)更注重項(xiàng)目本身的收益，而非項(xiàng)目背后的政府信用。以項(xiàng)目信息相對透明的政信信托為例，早年間增信方式為“三件套”（政府承諾、財(cái)政擔(dān)保、人大決議），2015年后則圍繞政府的“應(yīng)收賬款”收益權(quán)興起大量業(yè)務(wù)。
舉例而言，某城投公司對當(dāng)?shù)卣畵碛幸还P3億元的應(yīng)收賬款，該城投公司將這筆應(yīng)收賬款委托給信托公司設(shè)立財(cái)產(chǎn)權(quán)信托，然后信托公司再根據(jù)城投公司的委托，將財(cái)產(chǎn)權(quán)信托分為若干等份，轉(zhuǎn)讓給投資者。如此，城投公司相當(dāng)于提前“變現(xiàn)”了債權(quán)。
但27號(hào)文后，這類結(jié)構(gòu)略微有所改變，應(yīng)收賬款的對象不再是政府，而是當(dāng)?shù)毓?。比如信托資金用于受讓城投公司所持有的當(dāng)?shù)啬彻镜膽?yīng)收賬款債權(quán)。
“原來的應(yīng)收賬款方對應(yīng)的是政府或者財(cái)政，應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓后，很容易讓人聯(lián)想到，信托機(jī)構(gòu)成為政府的債權(quán)人，有變相增加隱性債務(wù)之嫌。”滬上一家信托公司政信業(yè)務(wù)人士表示，“27號(hào)文印發(fā)后，隱性債務(wù)從嚴(yán)監(jiān)管、政府和平臺(tái)切割的背景下，信托公司不得不改變交易結(jié)構(gòu)，應(yīng)收賬款方對象換成了公司?！?/p>
公益性資產(chǎn)剝離
27號(hào)文印發(fā)后，地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型也在快速推進(jìn)。地方層面上，湖南、陜西兩省已制定融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型方案，要求市級平臺(tái)公司控制在3個(gè)以內(nèi)，縣級平臺(tái)公司控制在2個(gè)以內(nèi)。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲得某縣融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型方案顯示，該縣有9家融資平臺(tái)公司。轉(zhuǎn)型方案為注銷2家，保留保障房開發(fā)城投公司1家，縣城建公司吸收合并5家后進(jìn)行轉(zhuǎn)型。人員安置上，原來基本都是公務(wù)員編制或者事業(yè)編制，改革后將全部轉(zhuǎn)為企業(yè)編制。
“從行政編、事業(yè)編轉(zhuǎn)為企業(yè)編后，工資漲幅還是比較大的。但轉(zhuǎn)型后的城投其實(shí)已經(jīng)是自負(fù)盈虧的企業(yè)，同時(shí)還背負(fù)著幾家公司的債務(wù)，負(fù)擔(dān)較重，市場競爭力到底有多大還是未知數(shù)?！鼻笆鋈A南地區(qū)地級市財(cái)政局人士表示，“按市場化運(yùn)行，這將是一個(gè)很艱難的過程?！?/p>
為了增強(qiáng)競爭力，該縣將城投公司市政道路、橋梁等公益性資產(chǎn)剝離，與此同時(shí)通過招拍掛、回購、置換等手段注入經(jīng)營性資產(chǎn)。
記者了解到，多個(gè)地方都在進(jìn)行相關(guān)操作，剝離的公益性資產(chǎn)有兩類：一類是早年間為壯大資產(chǎn)規(guī)模，注入到城投的學(xué)校、醫(yī)院、體育場、博物館等；另一類是置換債所對應(yīng)的資產(chǎn)。
后者的邏輯在于，發(fā)行置換債置換存量政府債務(wù)后，相當(dāng)于本級財(cái)政替融資平臺(tái)等債務(wù)主體償還了債務(wù)，那么置換債券所對應(yīng)的資產(chǎn)就應(yīng)當(dāng)劃轉(zhuǎn)給政府部門。這類劃轉(zhuǎn)的資產(chǎn)主要是道路、橋梁、公園等公益性資產(chǎn)。
前述中部省份省會(huì)城市城投公司負(fù)責(zé)人表示，雖然此前監(jiān)管部門三令五申要求剝離公司土地儲(chǔ)備的職能，但進(jìn)展不大。27號(hào)文后，剝離土儲(chǔ)的工作上升到政治高度，增量土地儲(chǔ)備項(xiàng)目劃到國土，存量項(xiàng)目3年內(nèi)需完成移交。
他所在的公司也有公益性資產(chǎn)要?jiǎng)澋秸块T，比如道路劃到城建部門，公園劃到園林部門。“劃撥的資產(chǎn)需要手續(xù)完備，但以前為了趕工期很多規(guī)劃、手續(xù)都沒有履行，所以短時(shí)間劃撥還存在難度?！?/p>
剝離后，“虛胖”的融資平臺(tái)成了“瘦子”，其資產(chǎn)規(guī)模將收縮但債務(wù)仍在，可能面臨評級下調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，諸多地方將向城投公司注入經(jīng)營性資產(chǎn)。但對于區(qū)縣城投而言，其經(jīng)營性資產(chǎn)比較有限，轉(zhuǎn)型依然較為困難。
重塑信用
公益性資產(chǎn)剝離后，城投公司將只剩經(jīng)營性資產(chǎn)，由此轉(zhuǎn)型為普通國有企業(yè)。另一針對性的措施是化解隱性債務(wù)。
按照相關(guān)定義，隱性債務(wù)是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。在業(yè)內(nèi)人士看來，隱性債務(wù)并非政府債務(wù)，但由于地方政府的擔(dān)保、財(cái)政兜底，隱性債務(wù)和政府信用又有關(guān)聯(lián)。
目前隱性債務(wù)尚無官方數(shù)據(jù)公布，但諸多研究機(jī)構(gòu)認(rèn)為總體規(guī)模在40萬億左右。按照要求，這些債務(wù)需要在5-10年內(nèi)化解。
“5-10年相當(dāng)于政府的1-2個(gè)任期。” 前述中部省份省會(huì)城市城投公司負(fù)責(zé)人表示，“隱性債務(wù)化解后，隱性債務(wù)和政府信用細(xì)微的關(guān)聯(lián)就會(huì)切斷。彼時(shí)政府的歸政府，企業(yè)的歸企業(yè)?！?/p>
記者采訪了解到，地方主要通過盤活存量資金、處置政府閑置資產(chǎn)（如房產(chǎn)）、出讓股權(quán)等方式化解。近期引起外界關(guān)注的是商業(yè)銀行對隱性債務(wù)的置換。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道此前報(bào)道，去年10月國辦發(fā)〔2018〕101號(hào)文下發(fā)后，部分股份行及城商行參與了置換隱性債務(wù)的嘗試，但規(guī)模不大。今年6月《關(guān)于防范化解融資平臺(tái)公司到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》下發(fā)后，國有大行也在跟進(jìn)參與隱性債務(wù)置換。
“隱性債務(wù)置換要按照市場化、法制化的原則進(jìn)行，要求置換的隱性債務(wù)對應(yīng)具體項(xiàng)目且具有現(xiàn)金流，那么置換后形成的新債務(wù)就是市場化債務(wù)，而不是隱性債務(wù)，由此達(dá)到減少隱性債務(wù)的目的。”張宇表示。
在地方投融資人士看來，上述諸多轉(zhuǎn)變雖然都不易，但都將弱化城投公司的政府信用，進(jìn)而厘清政府和企業(yè)的責(zé)任。
