近年來(lái)，片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在各地非?；钴S，體現(xiàn)在運(yùn)作模式上也是百花齊放，不一而足。但萬(wàn)變不離其宗，大部分還是依靠土地出讓金和二級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)端收益作為項(xiàng)目的回款來(lái)源。在很大程度上，“土地財(cái)政”確實(shí)為我國(guó)城市化發(fā)展提供了初始信用基礎(chǔ)，為各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了啟動(dòng)資金。各地以“土地財(cái)政”作為發(fā)展的先機(jī)與動(dòng)力，完成了原始資本積累。但從我國(guó)大量基層實(shí)踐來(lái)看，地方政府未能通過(guò)“土地財(cái)政”有效實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，反而是這種單純依靠“土地財(cái)政”的發(fā)展模式極大地提高了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
基于外部性內(nèi)在化理論，學(xué)者們?cè)诨A(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域提出“溢價(jià)回收”（Value Capture）的理論，即按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)投資”的原則，由公共項(xiàng)目獲取的額外收益應(yīng)該返還給公共部門。因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)而享受了正外部性（土地溢價(jià)）的各方應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償公共部門的負(fù)擔(dān)，即通過(guò)后者“溢價(jià)回收”彌補(bǔ)公共投資成本，建立補(bǔ)償機(jī)制和利益平衡機(jī)制。
關(guān)于上述理論的應(yīng)用，我國(guó)曾出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào)）、《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)建〔2015〕111號(hào)），明確利用土地開(kāi)發(fā)收益對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行彌補(bǔ)。同時(shí)，各地產(chǎn)業(yè)新城的開(kāi)發(fā)實(shí)踐中，也運(yùn)用“溢價(jià)回收”理論，對(duì)區(qū)域內(nèi)新增財(cái)政收入統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)地方政府與投資人的雙贏局面。在當(dāng)前防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)好“前門”、嚴(yán)堵“后門”的大背景下，基礎(chǔ)設(shè)施投融資亟待回歸邏輯和理性，“土地財(cái)政”亦需在防控金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的框架下孕育更加科學(xué)、合規(guī)的全新內(nèi)涵。
以此為視角，本文擬對(duì)國(guó)內(nèi)近年出現(xiàn)的所謂的自負(fù)盈虧的片區(qū)開(kāi)發(fā)投融資模式（或稱“ABO 區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)”模式）進(jìn)行分析。該模式實(shí)質(zhì)就是將封閉區(qū)域內(nèi)的投入和產(chǎn)出（含溢價(jià)）在一定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)自平衡，即：由政府授權(quán)地方國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)封閉區(qū)域內(nèi)的投融資、建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)整理、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作。該國(guó)有企業(yè)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，并成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施工作。
此類模式目前爭(zhēng)議較大，現(xiàn)就其中部分難點(diǎn)解析如下：
011、政府授權(quán)流程如何完善
我國(guó)現(xiàn)行法律尚未對(duì)ABO模式作出明確規(guī)定，僅在政策層面有所提及。財(cái)政部2017年11月出臺(tái)的《關(guān)于國(guó)有資本加大對(duì)公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)建〔2017〕743號(hào)）中，就國(guó)企公益性項(xiàng)目的業(yè)務(wù)獲取有這樣的表述：“放大國(guó)有資本功能，引導(dǎo)民間資本投入公益性行業(yè)。在水電氣熱、公共交通、公共設(shè)施等提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)和領(lǐng)域，根據(jù)不同業(yè)務(wù)特點(diǎn)，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，推進(jìn)具備條件的企業(yè)實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與運(yùn)營(yíng)?！绷硗?，財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》、國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》中表述：“分類穩(wěn)步推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國(guó)企依法合規(guī)承接政府公益類項(xiàng)目”。
由此可見(jiàn)，對(duì)于企業(yè)以“委托代理”的方式獲得公益性行業(yè)的投資權(quán)利，相關(guān)部委還是認(rèn)可的。從廣義角度理解“委托代理”的方式，應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目授權(quán)建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式，即ABO模式。ABO模式的關(guān)鍵就在于企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，具備投資項(xiàng)目的相關(guān)條件和資金籌集能力，同時(shí)政府根據(jù)其建設(shè)與經(jīng)營(yíng)行為給予授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)用。
從現(xiàn)有的政策體系中，初步可以梳理出兩條相對(duì)容易被認(rèn)可的路徑：
（1）競(jìng)爭(zhēng)選定項(xiàng)目主體，
并授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)
當(dāng)?shù)卣衅瑓^(qū)開(kāi)發(fā)主管部門通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式選定并授予項(xiàng)目主體在指定區(qū)域的片區(qū)開(kāi)發(fā)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)（項(xiàng)目公司自負(fù)盈虧），當(dāng)?shù)卣婪ㄔ谡弑Ｕ稀徟马?xiàng)、土地整理、優(yōu)惠貸款、專項(xiàng)資金等方面給予支持。
該模式下，地方國(guó)有企業(yè)可以以政府出資代表身份參與到項(xiàng)目公司中。
（2）政府出臺(tái)類似ABO模式的
政策文件
目前遼寧、江蘇、遵義、邯鄲、青島、廈門等地均有類似文件出臺(tái)。
022、違規(guī)舉債的審定風(fēng)險(xiǎn)
ABO模式的建設(shè)資金由被授權(quán)屬地國(guó)有企業(yè)自行解決，政府將有效隔離政府直接債務(wù)。
一方面，政府授權(quán)屬地國(guó)有企業(yè)公共服務(wù)項(xiàng)目業(yè)主職責(zé)，屬地國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)整合主體資源、提供投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)，政府制定規(guī)則、考核績(jī)效并支付服務(wù)費(fèi)，本項(xiàng)目支付服務(wù)費(fèi)的大前提之一是“以收定支”（以地方政府實(shí)際可支配的土地出讓金為支付服務(wù)費(fèi)的上限），也就是避免了政府在合作項(xiàng)目中承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，而只承擔(dān)合同約定的有限責(zé)任，不會(huì)產(chǎn)生債務(wù)，就不存在違規(guī)舉債的風(fēng)險(xiǎn)了。
另一方面，政府可以避免直接付費(fèi)方式，通過(guò)注入資源的方式支持國(guó)資公司做強(qiáng)做優(yōu)做大。具體方式可參照江門市蓬江區(qū)政府出臺(tái)的《關(guān)于支持江門市濱江建設(shè)投資管理有限公司做強(qiáng)做優(yōu)做大的實(shí)施意見(jiàn)》，從注入資本金、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，返還上繳利潤(rùn)，加強(qiáng)用地保障等方面做強(qiáng)做優(yōu)做大人才島項(xiàng)目業(yè)主，進(jìn)而保障項(xiàng)目順利實(shí)施。
033、融資路徑和模式
片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一般非常復(fù)雜，投融資模式也是此類項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。目前環(huán)境下，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)直接從銀行拿到貸款幾無(wú)可能。因此，在項(xiàng)目實(shí)施的不同階段，需要綜合考慮和運(yùn)用股權(quán)型融資、債券型融資、理財(cái)融資、股東借款、保理融資等多種融資模式。
044、項(xiàng)目公司是否有權(quán)參與土地征拆
在土地開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，目前禁止的是：儲(chǔ)備貸款融資、儲(chǔ)備職能外委、土地收入掛鉤、服務(wù)捆綁工程、拖欠合同付款；不過(guò)，無(wú)論是購(gòu)買征拆服務(wù)，還是土地開(kāi)發(fā)領(lǐng)域中部分的采購(gòu)工程，在現(xiàn)行文件體系下，都是合規(guī)的模式，并沒(méi)有任何文件禁止。所以，片區(qū)特許開(kāi)發(fā)模式也沒(méi)有理由不包含土地征拆內(nèi)容。
055、地方國(guó)有公司的參與
地方國(guó)有公司的參與，便于國(guó)有資產(chǎn)管理，有利于發(fā)揮其熟悉投融資政策和本地情況等方面的優(yōu)勢(shì)，地方國(guó)有公司的先期投入和已有資產(chǎn)(如有)，在資本金和抵押物籌集方面更加便利。同時(shí)，部分地方國(guó)有公司擁有較高的主體信用評(píng)級(jí)，可以為項(xiàng)目增信，會(huì)對(duì)項(xiàng)目融資發(fā)揮重要作用。
同時(shí)，在項(xiàng)目公司參與二級(jí)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)和后期運(yùn)營(yíng)階段，地方國(guó)有公司股東也有其不可比擬的優(yōu)勢(shì)。
066、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制
此類項(xiàng)目回報(bào)主要包括土地出讓金及二級(jí)市場(chǎng)端溢價(jià)分享兩部分。
（1）土地出讓金
土地征拆支出在片區(qū)開(kāi)發(fā)中一般占比巨大，土地收益分成等違規(guī)模式在大多數(shù)區(qū)域已經(jīng)被嚴(yán)格禁止。但支付項(xiàng)目公司征拆成本（可以包含合理利潤(rùn)）是被政策允許的。在土地出讓金足夠的情況下，項(xiàng)目公司通過(guò)此模式可以拿回成本，并獲取一定的利潤(rùn)。
（2）參與片區(qū)開(kāi)發(fā)溢價(jià)分享
項(xiàng)目公司可以通過(guò)參與二級(jí)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)等工作分享因片區(qū)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的溢價(jià)收益。具體操作因時(shí)因地因項(xiàng)目而異，也與各參與方的合規(guī)訴求密切相關(guān)，此處不贅。
在當(dāng)前“后門”被堵，“前門”推開(kāi)不易的大背景下，“ABO 區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)”等一些新型投融資模式日益受到重視和使用。此類模式需要論證和解決的問(wèn)題繁雜，交易結(jié)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜，本文拋磚引玉，期待各方大咖交流和指點(diǎn)。
